调查：城市化进程背后“随迁子女”的“入学难”

原标题：民生调查:城市化进程背后的义务教育"入学难"

当提着一大袋子资料走出小学校门时,尚立彬的心情并没有因此放松,因为他不知道女儿的这次报名,是否会顺利被这所学校录取。这是他今年第二次来这所学校为孩子报名。

尚立彬来自泰安,他从老家来到目前身处的这个二线城市已经20年了,因为种种原因,他没有在这个城市落户。孩子到了上学的年龄,却因户口被卡在了门外。每年这个季节,和尚立彬一样遭遇窘境的新市民有不少,这样的故事在各大城市“循环播出”。

随着我国城市化进程加快,截至2015年10月1日,全国流动人口总量约为2.47亿,在此过程中,也出现了数量庞大的“流动儿童”。针对城市“随迁子女”在各地尤其是北京、长三角和珠三角等经济发达地区出现的“入学难”,国家教育咨询委员会委员、21世纪教育研究院院长杨东平接受半岛记者采访时指出,“入学难”是城市化进程发展到一定程度的产物,但会随着各地教育资源配置体制、户籍制度、人口制度和城市规划的发展进步逐步解决。

一个家长的困惑

扎根城市整整二十年

因一纸证明被拒门外

1981年出生的尚立彬老家在泰安市,16岁那年也就是1997年他来到沿海城市求学。3年中专毕业后,尚立彬没有回老家,而是留下就业,在餐馆做厨师。之后,他买房并结婚生子。梦想一个一个实现,尚立彬甚至注册了自己的餐饮公司。

在同学和身边的朋友看来,尚立彬可谓顺风顺水,事业有成。但因种种原因,他和妻子的户口均没有落到他所在的城市。

今年,唯一的女儿已到了入学的年龄,按照他所在城市的相关规定,他和妻子要向他所在城市的教育部门提供身份证、居住证、房产证、户口簿、孩子的出生证、疫苗接种证、健康证等证件。因为尚立彬属个体工商户,他还要向教育部门提供营业执照。

对于尚立彬而言,教育部门要求的这些硬件他都具备了。起初,在尚立彬看来,有了这些硬件,孩子的入学是板上钉钉的。他还根据教育部门的安排,将自己的这些资料传到内部网络上,为女儿报了名。网络报名时,尚立彬的女儿通过了系统。

过了几天,尚立彬被教育部门通知带着孩子去面试,可面试的结果让尚立彬大吃一惊:因为尚立彬的工商注册登记时间,离教育部门规定的时间差一个半月。

这让尚立彬备感不快。现在想来,尚立彬已从老家来这座城市20年整,他觉得自己已经是这个城市的一份子,可到头来却因为一纸营业执照的“一个半月”,而无法让孩子享受最基本的受教育权。

入学难,不光发生在尚立彬家庭。

北京的一名新市民倾诉自己的遭遇称:我家孩子今年到了升小学一年级的年龄,开始报名,可现实没有我想象中的那么简单。今年年初,我随公司从海淀区搬到亦庄经济开发区,我在通州租房住,就在通州给他报名,五证齐全。当时去了当地的教委办,人家首先看了我的社保和合同,立刻就说不可以,说我社保和合同属于亦庄,所以孩子不能在通州报名。我们当天就去了亦庄教委,人家一看说,我的暂住地不在亦庄,而且社保在亦庄没有缴够3年,必须在亦庄住够3年才有资格报名。就这样,通州、亦庄来来回回跑了多趟,磨破了嘴皮子都不成。孩子若是回老家上学就跟着爷爷奶奶,他们都没有能力照顾孩子,只能跟着我们,为孩子上学的事情愁死了。

一线城市的入学难,在网上已经形成“吐槽阵营”。

网民“爹不是来坑的”在天涯论坛上发帖吐槽:我在深圳工作了17年了,两个孩子也进不了当地的学校,现在花高价读民办学校。两个孩子花高价读民办学校,对于打工者而言,怎么消费得起?

而关于二三线城市入学难的讨论也在逐年“升温”。

一名西安的家长发帖称:之前她在西安上学,毕业后在西安工作,已经在西安工作快10年了,2012年在高新区买了房子,户口一直在老家西北某省。2016年,小孩该上小学了,由于户籍没在西安、所买的房子属于新开发楼盘,当时也没有明确划分出属于哪个学区,周边的小学不接纳,费了九牛二虎之力、找了一大圈关系,才解决了小孩上学问题。

对于各地出现的入学难,有学者预测,随着我国二胎政策的放开,一段时间人口将会激增,各地的小学生仍可能会遭遇“入学难”的现状。

新教育研究院新阅读研究所研究员朱寅年认为,当前,在地域发展不均衡、教育发展不平衡、人口流动规模不断增大、城镇化步伐加快的现实情况下,进入城市的“随迁子女”根据2010年第六次全国人口普查结果,数量已达3800万。据预计,到2020年农村还将向城镇转移人口约1.6亿,其中将需要接受义务教育的随迁子女数量仍将继续增加。

一个难调的矛盾

控制人口与保障教育

城市入学门槛高与低

由21世纪教育研究院编著的国内首本流动儿童教育蓝皮书《中国流动儿童教育发展报告(2016)》称,截至2015年10月1日,全国流动人口总量约为2.47亿,在此过程中,出现了数量庞大的流动儿童。教育部门一般将义务教育阶段的流动儿童统计为“随迁子女”,即随务工父母到输入地的城区、镇区同住的适龄儿童少年。

针对这些问题,诸多城市在为加大供给做努力。

西安市教育局提供数据显示,近年来随迁子女人数剧增,主城区学位极度严峻。以雁塔区、未央区为例,雁塔区小学六年级毕业的人数和幼儿园大班人数相差约8000人,即缺少约8000个学位;未央区也同样,缺少约6000个学位。对此,西安市教育局基教处承认,主城区超大班问题普遍存在。2014年和2015年,各区县教育局,通过改造学校功能部室、翻盖加层等手法进行改善。2016年学校基本没有接纳空间,“超班额、超大额、大班额”问题普遍存在。

以武汉为例,2015年武汉市有小学588所。根据武汉市2013～2020年普通中小学布局规划,到2020年武汉将新增332所学校,共布局中小学1285所提供142万个学位,以应对人口增长带来的教育需求。这意味着,直到2019年后,武汉的中心城区入学压力才会缓解。

但与这些城市相反,北京、上海等城市却选择了“收缩”。

今年,一篇名为《2017年非京籍幼升小亲历记》的文章在网上热传。从在京暂住证的时间限制,到在京实际住所的水电费单据、房产证、房产税单据是否齐全;从在京务工就业证明是否有签订劳动合同,到五险是否齐备……非京户籍人口想要在北京入学,在“五证”的基础上,外延不断放大,一路衍生出“15个证”“28个证”。

有人提出,严格非京籍儿童入学门槛,是为了让人们“逃离北京”。观察人士认为,严把非京籍孩子的入学关,与北京市的整体规划以及人口控制有着一定的关系。而这种严格的门槛从2011年北京关停24所打工子弟学校开始,就没有放松过。

上海,为严格外地籍在本地的入学门槛,不但各个区的规定不同,甚至一些学校也附加了孩子入学的条件。

以徐汇区为例,家长须带领适龄儿童,携带户口簿、出生证、入学信息登记表、预防接种证、父母一方有效期内的上海市居住证或上海市临时居住证,而居住证或临时居住证要满3年和连续3年在街镇社区事务受理服务中心办妥的就业失业登记证,同时还需要适龄儿童本人的上海市临时居住证。

除了这些整体上的限制措施外,各小学还有自己的“规矩”。

可能大家都没有想到,北京和上海都曾经是保障外来务工子女受教育权利的榜样。

2008年,上海市在全国开创先河,宣布将在3年内为农民工子女义务教育全埋单。每名学生每年补贴的金额从2000元逐步提高到如今的6000元。162所农民工子弟学校逐渐被纳入民办教育规范管理,共提供12万个免费义务教育学位,被称为“纳民”行动。

上海这一举动极具示范效应。政府购买学位的“上海模式”,被东莞及深圳部分行政区效仿,广西等地也有政协委员提议借鉴。不少学者认为,上海市的政策体现了教育公平的导向。

然而,政策在2013年年末发生了巨大转变。上海的农民工子女学校进入“门禁时代”。

而如今,抬高入学门槛俨然已成为控制人口增长的利器。2016年8月发布的《上海市城市总体规划(2016-2040)(草案)》中,2020年上海市常住人口目标被设置为2500万人,此后20年将实现零增长。而当时距离2500万人,只有85万的距离。

调查显示,当下的深圳成为“城市人口吸引力指数排行榜”的首位。其次是北京、广州、上海、东莞、重庆、苏州、成都、杭州和郑州。国家统计局的数据显示,截至2016年末,北京、上海、广州、深圳四大城市的常住人口分别为2173万人、2420万人、1404万人和1191万人,分别较上一年末增长0.1%、0.2%、4.0%和4.7%。显然,北京、上海控制人口的目的达到了,下一步广州和深圳会怎么做?

深圳市教育局的统计数据显示,2015年末深圳市每十万人拥有小学的数量为2.9所,远低于全国平均水平13.9所,小学缺口尤为严重。

一个城市的探索

“积分入学”彰显公平

广州经验被认可效仿

为了解决“入学难”,广州从3年前开始对全市11个区施行积分入学制度。

2015年始,广州番禺区、南沙区、黄埔区等区开始对随迁子女实施积分入学制。

今年,广州天河区出台《广州市天河区来穗人员随迁子女积分制入学工作实施办法》,实施积分入学。该区教育部门相关负责人称,积分入学制今年预计解决50%符合条件申请人的子女的学位,先安排公办学校学位,学位不够再以补贴民办学校的方式帮助来穗人员子女入学。对其入读的民办学校,按小学每一名学生每学年5000元、初中每一名学生每学年6000元的标准给予经费补助。

广州市荔湾区此前公布《广州市荔湾区来穗人员随迁子女积分入学实施办法(试行)》显示,荔湾区连续稳定居住(即购房或租房居住)并在荔湾区办理《广东省居住证》满5年、在荔湾区就业并依法缴纳社会保险费满5年、符合计划生育政策的来穗人员(申请初中学位的,其随迁子女须具有荔湾区小学完整6年学籍),将成为第一批公示人员,有望优先统筹安排公办学位。

与往年相比,今年广州市海珠区等多区在申请积分入学必备的居住证等条件上大大降低了“门槛”,让不少来穗人员松了一口气。

根据2016年海珠区积分入学方案,来穗人员随迁子女以其父(单方)或母(单方)条件参加积分申请,须同时满足4个必备条件,包括至截止日期、申请人的父(单方)或母(单方)须连续持有效的《广东省居住证》满5年,且在该区具有合法稳定住所连续居住满5年。在该区有合法稳定职业连续满5年。在本市参加基本养老保险、工伤保险、失业保险、生育保险和城镇基本医疗保险均连续满5年等。如果以父母(合法监护人)双方条件参加积分申请,一样须同时满足4个必备条件,只是从单方的“满5年”变成了双方均“满3年”。

今年,海珠区积分入学实施方案明显放宽了申请条件,仅要求截至今年8月31日,申请人须在广州市合法稳定居住且持在本市办理的有效的《广东省居住证》连续满1年,并且满足在海珠区合法稳定居住、合法稳定就业、依法缴纳社会保险(其中一个险种)3个条件之一即可申报。同时,获“海珠好人”称号也首次被纳入积分项目,可一次性积10分。

广州越秀区则规定,在越秀区居住并获得“广州市见义勇为好市民”称号的来穗人员随迁子女,同样可以获得保障性入学资格。

而7月17日广州市出台16条扶持措施,首次提出“让租者幸福居住”的口号。16条中既包括允许满足条件的租房人群子女入读义务教育学校等微观措施,也包括租赁住房用地纳入年度土地供应计划、成立广州住房租赁发展投资有限公司等宏观政策。

声音

中国城市化进程太明显　解决入学难是渐进过程

随着中国城市化进程推进,教育资源紧缺等“大城市病”愈发明显,流动儿童的教育难题不是单纯的教育问题,而是诸多社会管理方式交错影响下的教育表征。

如何在保障流动儿童受教育权和城市发展之间,寻找到一个均衡点?

张烨向半岛记者表示,世界各国的发展历史表明,现代化进程都伴随着大量的人口转移与流动,带来了社会发展和城市管理的压力。发达国家大多是通过法律政策的创新和实践,来形成对流动人口及其子女教育的制度化管理。

张烨说,美国推行的是“流动学生教育计划”。40多年来,由联邦政府强力介入并推行的政策成效显著。法案搭建了一个确保流动儿童在跨州或跨地区迁移时免受学校课程设置、学籍、成绩标准等方面不公正待遇的制度框架。欧盟则通过实行全面的社会融合政策来保障公民的自由流动权、自由居住权、平等就业权及其子女在欧盟成员国内享有的平等受教育权。另外,有些国家的非政府组织在灵活参与应对流动人口子女教育方面也有丰富的经验。

张烨说,这些年他只关注了一些解决孩子“入学难”问题上做得比较成熟的国家,上述国家的这些成功经验我们可以去辩证的看待并有所选择的借鉴,毕竟每个国家的城市化进程不一。中国的城市化进程太明显,而他国在进行城市化进程过程中,没有面临如此大的城乡差距,哪怕我们借鉴别国的成熟经验,也要从我国的实际国情出发。

“毕竟中国的流动儿童教育状况与他国不同,完全借鉴不现实。”张烨强调。

张烨建议,解决我国流动儿童教育问题,要加快推动户籍制度改革,逐渐剥离户籍上的利益捆绑,形成多方通力合作机制;对流动儿童义务教育后教育经费保障制度体系的思路要尽快明晰;保障流动儿童义务教育的质量公平,搭建包括非政府组织、社区家长的多方参与机制,发展针对流动儿童就学的新型教育机构。

朱寅年也给出了类似张烨的观点。

朱寅年认为,解决外来务工人员子女接受义务教育是一个复杂而长期的教育工程。因此,在大的政策背景下,要考虑遵循因地制宜的原则,充分尊重和吸收地方政府的教育探索和创新。

朱寅年表示,在充分挖掘公办学校潜力的同时,要调动社会力量鼓励社会力量和民间资本办学并招收外来务工人员子女。在城镇化进程不断加快的背景下,政府各部门包括财政、教育、人口、规划等众多部门应该跨部门合作调查和研究应对办法,有步骤地制定可行的政策和方案。一揽子解决城市外来人口的社会管理问题,才能够真正从根本上解决外来学生入学就读的问题。否则,“头痛医头、脚痛医脚”的贴贴补补做法很难维持更久,并会带来更大的社会问题。

西华师范大学马克思主义学院学者程静则认为,从长远看,国家、政府应当加强宏观调控,加大对落后地区和农村的资金、技术、人才投入,将政策向经济实力欠发达地区倾斜,给予多种优惠扶持措施。经济发展了,就业机会多了,这些地区的居民才会有意愿选择就近就业,而不是为养家糊口跑到城市去寻找工作机会,他们的子女也就相对减少了流动。已经随父母流入城市的,流入地政府应当成立专门小组,加强对流动人口子女的就学管理,处理好就学过程中出现的问题,并做到教育、财政、工商、劳动等多部门互相配合,真正将流动人口子女教育多层次进行保障。还应当根据流动人口的经济收入、居住地等合理安排就学事宜。当前流动人口子女就学经费并不充足,中央政府可以设立专项资金,对流入地政府进行财政拨款,帮助他们改善教学条件,并对生活困难的流动人口家庭进行适当的补贴。

《中国流动儿童教育发展报告(2016)》的编著者北京理工大学教育研究院教授、博导,国家教育咨询委员会委员,21世纪教育研究院院长杨东平接受半岛记者采访时指出,当前与2000年相比,全国适学儿童总数减少了1/4,而一些随迁子女随父母集中涌向了城市,自然“入学难”的问题也就在全国大中城市集中显现了。

生于山东曲阜的杨东平,多年来不仅详细研究了京、沪、广、深、津、渝、汉等一线城市随迁子女的入学问题,而且还对山东济南、青岛两地的随迁子女进行过专门研究。

“青岛相对于京沪广深等城市,在随迁子女入学问题上算解决的不错的。”杨东平说,“‘入学难’是城市化进程发展到一定程度的产物,而这个产物必将随着各地户籍制度、人口制度、教育资源配置体制和城市规划的发展进步,逐步解决。”

“一蹴而就,三两年就解决是不现实的。”杨东平强调。

“随迁子女‘入学难’问题,是一个复杂的社会问题。”张烨说,“美国、澳洲的教育也不是令每个家长都满意,解决‘入学难’是一个渐进的推动过程。”

由此可见,解决城市化进程中的随迁子女的入学难问题,成长中的城市在尝试寻求一个“合适的度”。

对于广东省的积分制入学制度,朱寅年认为,广东省的探索改变了所谓“五证”或“三证”等缺一不可“一票否决”的苛刻条件,根据外来人口的流入年限、缴纳社保等众多方面累计得分争取公办学校学位的政策措施,虽然有些指标的赋值还有商讨余地,但因其相对公平而能够被外来务工人员所接受和支持。

四川师范大学教育科学学院教授张烨接受半岛记者采访时指出,广东一些城市目前用积分的办法解决新市民随迁子女“入学难”的的问题,相对比较科学公正,目前上海、成都等地已经开始借鉴这种办法。尽管这个办法是目前国内相对科学公正的,但也不可能达到每个人都满意。“在上学的问题上,有户口的城市人口都不满意,何况是随迁子女呢?”张烨说。